明晰責任以上率下

　　專訪公安部消防局特約研究員中國安全生產(chǎn)科學研究院學術委員會主任劉鐵民

　　記者：在您看來，目前我國公共安全的法治化如何？

　　劉鐵民：法治是安全生產(chǎn)工作最主要也是最根本性的措施，對違法行為的懲罰和對重大事故的責任追究自然就成為安全生產(chǎn)法治工作的重要手段，全世界亦然。我國從建囘國初期到21世紀的今天，一直對重特大生產(chǎn)安全事故的直接責任人實施嚴格的責任追究。電消檢測是職業(yè)消防檢測公司對建（構(gòu)）筑物進行消檢電檢，對建筑進行電氣檢測和消防檢測，通過電消檢明確建筑消防設施及電氣設施是否存在安全隱患，并整理出所有的不合格項，出具消防檢測報告。明晰責任 以上率下 來源：中國消防

　　但2013年以來，我國發(fā)生的10余起特大事故雖然從時間、地點、行業(yè)、直接原因、災變行為上看，似乎有很大區(qū)別，不過如再進行深入分析就不難發(fā)現(xiàn)，這些災變的原因和行為可以概括為一些共同的規(guī)律性特點——企業(yè)安全生產(chǎn)責任沒有落實，當?shù)卣吒畬Π踩a(chǎn)重視不夠，安全生產(chǎn)監(jiān)管不力，重大事故隱患排查整改不到位，應急處置不力，以及基礎薄弱和相關人員安全素質(zhì)不高等。

　　當前我國公共消防安全領域還存在著部分風險與短板，正如公囘安部消防局局長于建華所說的，類似高風險的城市與低防控的農(nóng)村同時存在的現(xiàn)狀、防滅火任務繁重與消防警力不足的矛盾、公共消防設施與經(jīng)濟社會發(fā)展相比具有滯后性等問題逐漸顯現(xiàn)，它們是社會一片祥和背后的隱憂，需要我們重視并著力解決。

　　將消防安全責任落實到人、在突發(fā)事故發(fā)生后積極調(diào)查處理，是安全生產(chǎn)工作中的一項重要內(nèi)容，也是完善我國安全生產(chǎn)工作體制機制的一大趨勢。

　　記者：《消防安全責任制實施辦法》對公共消防安全的治理有哪些重要意義？

　　劉鐵民：從近年來發(fā)生的重特大火災事故分析來看，消防安全責任制不落實的問題依舊時常出現(xiàn)。而現(xiàn)行消防法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對消防安全責任規(guī)定不夠具體，針對性、操作性不是很強，尤其是行業(yè)系統(tǒng)消防安全監(jiān)管職責不夠明確，社會單位主體責任不落實、違法成本低，違規(guī)違章現(xiàn)象屢禁不止。

　　《辦法》堅持于法有據(jù)，確保每一項職責都符合法律和規(guī)定；堅持目標導向和問題導向相結(jié)合，從建立健全責任明晰、無縫對接的消防安全責任體囘系的目標出發(fā)，著力解決消防安全責任制規(guī)定不具體、操作性不強，行業(yè)系統(tǒng)消防安全監(jiān)管職責不夠明確等突出問題；堅持分級分部門按職責細化各自責任邊界，在文件結(jié)構(gòu)上以責任主體的不同劃分章節(jié)、條款，進一步明晰了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政囘府的領導責任，細化了行業(yè)部門的管理責任，從嚴界定了單位主體責任，同時有針對性地加大了責任追究力度。

　　記者：您認為，消防安全責任制的基本原則是什么？

　　劉鐵民：從多年實踐來看，生產(chǎn)安全事故責任追究對保護廣大人民群眾的安全與健康，維護法紀的嚴肅性，提高各級干部安全生產(chǎn)工作的責任和防止重大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)都發(fā)揮了十分重要的作用，已成為推動安全生產(chǎn)法治工作的一件利器。

　　此次出臺的《消防安全責任制實施》為我們系統(tǒng)地、完整地明確了消防安全責任制的基本原則。**，明確“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總原則。第二，明確地方各級政囘府主要負責人為消防工作**責任人，分管負責人為主要責任人，班子其他成員對分管范圍內(nèi)的消防工作負領導責任。第三，明確縣級以上政囘府有關部門按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，在各自職責范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。第四，明確堅持安全自查、隱患自除、責任自負，單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或?qū)嶋H控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對消防安全全面負責。第五，明確堅持權責一致、依法履職、失職追責，對不履行或不按規(guī)定履行職責的單位和個人，依法依規(guī)追究責任。

　　記者：《辦法》對促進政囘府部門履行安全職責有何現(xiàn)實意義？

　　劉鐵民：遏制重特大事故災難的風險已成為當前我國生產(chǎn)生活中十分突出的問題。近幾年我們非常強調(diào)失職追責，可什么是“失”？應建立一個制度，讓安全執(zhí)法監(jiān)督等部門有章可循，既減少事故發(fā)生的風險，又自然而然地降低被追究責任的風險。

　　《消防安全責任制實施》進一步明確和細化了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級消防安全的領導責任。在共同責任方面，《辦法》明確提出不同層級政囘府在組織領導、消防規(guī)劃、火災防范、隱患整治、消防組織建設、滅火應急救援等方面的共同職責；在省級政囘府層面，突出了宏觀管理，明確了定期研究部署消防工作、加強地方立法、將消防安全納入城市總體規(guī)劃、加大消防投入等職責；在市、縣級政囘府層面，突出了具體執(zhí)行，明確了編制落實城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、落實消防業(yè)務經(jīng)費保障、將消防公共服務事項納入政囘府民生工程或為民辦實事工程、定期分析評估消防安全形勢、加強宣傳教育培訓、制修訂地方法規(guī)等職責；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政囘府層面，突出了群防群治，明確了建立消防安全組織、落實消防安全“網(wǎng)格化”管理、部署消防安全整治、指導村（居）民委員會開展群眾性的消防工作等職責。

　　進一步明確和細化了行業(yè)部門的管理責任。《辦法》在明確3項共同職責的基礎上，區(qū)分兩大類分別細化了38個部門的消防安全職責——**類，對于具有行政審批職能的公囘安、教育、民政等13個部門，要求在各自的審批事項中，對涉及消防安全的法定條件要依法嚴格審批，凡不符合法定條件的，不得核發(fā)相關許可證照或批準開辦。對已經(jīng)依法取得批準的單位，不再具備消防安全條件的應當依法予以處理。第二類，對于具有行政管理或公共服務職能的發(fā)改、科技、工信等25個部門，要求結(jié)合各自職責為消防工作提供支持和保障。

　　此外，《辦法》還首次明確了較大和一般亡人火災事故調(diào)查處理的權限。以前相關消防法律法規(guī)只明確了重大以上火災事故由省級人民政囘府或國囘務囘院組織調(diào)查處理，但對較大和一般亡人火災事故的調(diào)查處理權沒有規(guī)定。《辦法》明確一般亡人火災事故、較大火災事故分別由縣級、市級人民政囘府牽頭組織調(diào)查處理，實現(xiàn)了對火災事故調(diào)查處理的全覆蓋。

　　記者：《辦法》明確規(guī)定社會單位主體責任，您認為是基于怎樣的考慮？

　　劉鐵民：社會單位主體責任不落實，始終是消防工作的一個“軟肋”。據(jù)統(tǒng)計，我國90%以上的重特大火災都發(fā)生在社會單位。可以這么說，單位主體責任不落實、管理水平上不去，消防安全就永無寧日。

　　此次出臺的《消防安全責任制實施》將單位消防安全責任作為重要一章，從嚴界定了單位的主體責任。根據(jù)火災危險性，《辦法》將社會單位區(qū)分為一般單位、重點單位和火災高危單位三大類，分別規(guī)定了消防安全職責。對一般單位，提出了明確消防安全責任人、保證資金投入、配備設施器材、確保疏散通道和安全出口暢通、定期開展防火檢查巡查、建立專職或志愿消防隊伍和微型消防站等職責；對重點單位，從消防安全管理機構(gòu)、消防檔案、電氣安全檢測、消防安全培訓、微型消防站、技防物防措施等方面提出了更加具體的要求；對火災高危單位，明確在履行一般單位、重點單位職責的同時，增加了定期召開工作例會、消防安全責任人及管理人和相關從業(yè)人員必須取得相關資質(zhì)、建設專職消防隊或微型消防站、配備應急逃生設施設備、建立消防安全評估制度、參加火災公眾責任保險等職責。

　　《辦法》從人防物防技防方面提出了更加嚴格的要求：人防方面，規(guī)定單位要“明確消防安全責任人和管理人，并報告當?shù)毓珖甙蚕啦块T；消防安全責任人、管理人要經(jīng)過消防培訓或取得執(zhí)業(yè)資格；設有消防控制室的，實行每班不少于2人、24小時值班，并持證上崗；定期組織開展消防工作檢查考核”等，確保消防工作有人抓、有人管。

　　這些規(guī)定的出臺，有利于在社會上起到引導作用，推動社會各界去關注消防、支持消防。

　　記者：您覺得《辦法》在加大責任追究方面有哪些突破？

　　劉鐵民：在督促、保障落實消防安全責任方面，《辦法》明確了“責權一致、依法履職、失職追責”的原則，其中不乏創(chuàng)新措施。在強化責任考核結(jié)果的同時，要求各有關部門建立單位消防安全信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，作為信用評價、項目核準、用地審批、金融扶持、財政獎補等方面的參考依據(jù)。這是基于大數(shù)據(jù)時代下的與時俱進，也符合現(xiàn)實情況。

　　《消防安全責任制實施》規(guī)定，地方各級政囘府和有關部門不依法履行職責，在涉及消防安全行政審批、公共消防設施建設、重大火災隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的，依法依規(guī)追究有關人員的責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。這樣就把責任追究關口進行了前移，有利于相關工作的落實。

　　《辦法》對因消防安全責任不落實發(fā)生一般及以上火災事故的，明確依法依規(guī)追究直接責任人、法定代表人、主要負責人或?qū)嶋H控制人的責任，對履行職責不力、失職瀆職的政囘府及有關部門負責人和工作人員實行問責，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。這意味著加大了火災事故的追究力度，對有效應對火災高發(fā)事態(tài)是向好的。

　　記者：您談談《辦法》在實施過程中，會遇到哪些困難？

　　劉鐵民：讓行業(yè)主管部門、社會單位轉(zhuǎn)變觀念應該會是個難點。曾經(jīng)大部分人都認為，消防安全就是你們消防部隊一家的事，與我們有什么關系？但此次《辦法》的出臺，將消防安全責任抽絲剝繭、層層落實、具體到人，讓社會各界主管部門、主管領導看到了自身必須履行的安全責任，這勢必會讓一部分人從心理上產(chǎn)生畏難情緒，從而消極懈怠。

　　因此，推動《辦法》宣傳貫徹落實，進一步提升政囘府、行業(yè)部門和社會單位消防工作的積極性，是當前和今后一個時期公囘安消防部門的一項重點也是難點任務。

　　我個人建議，消防部門可以充分利用各種新聞媒體和新型媒介，采取多種形式，就《辦法》出臺背景、意義、主要內(nèi)容等進行廣泛宣傳；協(xié)調(diào)上級主管機關印發(fā)通知，對各領域、各部門貫徹落實《辦法》提出具體要求，組織干部、群眾認真學習、正確理解和全面掌握《辦法》的精神實質(zhì)；協(xié)調(diào)地方各級政囘府和有關部門結(jié)合自身職責，制定《辦法》具體實施意見，加快建立健全消防安全責任制，推動《辦法》落地見效。

　　消防安全責任重在落實，也難在落實；執(zhí)行是制度的生命，再好的制度不執(zhí)行也是一紙空文。再者，事故一旦發(fā)生，如果追責調(diào)查得不到社會的認同，矛盾可能激化，可能造成更大的經(jīng)濟和社會損失，甚至影響國家的聲譽。因此，確保重大事故或事件調(diào)查的公正、公開和可信，尤為必要。

　　最后，建議在事故調(diào)查后特別注意將經(jīng)驗教訓反饋并盡快運用于實踐。要善于從事故災難中學習，事故調(diào)查最終目的是使得我們的社會能夠從中學習，避免此類錯誤的重犯。只有認真地總結(jié)經(jīng)驗和教訓，并進一步分析其中普遍的規(guī)律和突出的問題，在進一步完善制度的基礎上，才能有效避免同類事故的反復發(fā)生。明晰責任以上率下 作者：劉鐵民