完善火災事故調(diào)查法律制度的思考

火災事故調(diào)查作為消防部門的一項重要工作，牽扯多方面的利益及責任問題，對火災事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的相關(guān)法律問題理解不清或立法的相對滯后，使近幾年消防執(zhí)琺中因火災事故原因認定、責任認定和損失核定等與火災事故調(diào)查相關(guān)的行政爭議案件呈明顯的上升趨勢，已成為消防執(zhí)琺的一個難點。完善火災事故調(diào)查法律制度的思考--文 /李建洵

筆者認為，出現(xiàn)這種情況的很大一個原因就是對火災事故調(diào)查過程中相關(guān)法律問題的定性模糊或不當及法律制度的不完善。

1目前火災事故調(diào)查法律制度所面臨的困境

從《中華人民共合國消防法》、《火災事故調(diào)查規(guī)定》以及公安部對關(guān)于火災事故調(diào)查間題的批復和答復意見來看，現(xiàn)行的法律法規(guī)對火災事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的法律問題理解和定性基本如下:(1)火災原因認定及火災責任認定行為不是具體行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍;(2)對于火災原因認定及火災責任認定不服，只能申請重新認定，不能申請復議;(3)火災當事人是指與火災原因認定和火災事故責任認定有直接利害關(guān)系的單位和個人，保險公司等第三人不屬于當事人。

從以上的法律定性中不難看出，我國現(xiàn)行的消防法律制度，對火災事故調(diào)查的定性模糊且不當，可操作性不強，對于消防部門如何在實際工作中具體操作沒有多大指導意義，反而帶來了不少爭議和麻煩。

1. 1與國家基本法律之間的沖突

根據(jù)《公*部關(guān)于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》(公復字[20003號)，火災事故責任認定不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當事人對火災事故責任認定不服的，依據(jù)公*部《火災事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請重新認定，重新認定決定為最終決定。但《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共合國行政訴訟法)若干問題的解釋》**條卻規(guī)定:公民、法人或其他組織對行政主體作出的行政行為，除排除性規(guī)定的6種不屬于受案范圍的情形外，均可提起行政訴訟。火災原因及責任認定并未包括在排除性受案范圍中。

根據(jù)《公*部關(guān)于對火災原因鑒定或認定和火災事故責任認定不服不屬于申請復議范圍的通知》(公通字[1994〕7號)，根據(jù)《中華人民共和國行政復議條例》規(guī)定的申請復議范圍，火災原因鑒定或認定和火災事故責任認定不屬于申請復議范圍。但 1999年10月1日起《中華人民共合國行政復議法》所規(guī)定的行政復議的排除事項并未將火災原因認定及火災責任認定等包括在內(nèi)。

1. 2對開展實際執(zhí)法工作和提高執(zhí)法水平的影響

根據(jù)公*部批復，火災原因、火災事故責任的認定不屬于行政訴訟受案范圍。但實際上當事人和人民法院都認為其規(guī)定和解釋與上位法相沖突，不予認可。此時，作為該認定的作出者--消防部門只能很被動地參與訴訟。這種現(xiàn)狀不僅給消防部門的實際工作增添了不必要的麻煩，而且使當事人對相關(guān)消防法規(guī)的認可度也大打折扣。

1. 3與保護火災事故當事人的合法權(quán)益相悖

火災事故調(diào)查除了對火災事故作出客觀的判斷外，還要對其進行公正的處理。消防部門作出的火災事故調(diào)查結(jié)論的客觀性與公正性，直接關(guān)系到火災事故當事人的合法權(quán)益。火災事故調(diào)查法律制度的不完善或與上位法的沖突對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益顯然是不利的。

1. 4對消防法制度與國際接軌造成一定的障礙

目前我國已初步建立起消防法律體系，但是立法內(nèi)容和技術(shù)上的缺陷也比較明顯。如根據(jù)公*部的答復意見，保險公司不能成為申請重新認定的當事人，如果這一規(guī)定得不到及時的更正，所帶來的不僅僅是與國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定相抵觸或沖突的問題，而且會直接影響消防法律法規(guī)與國際接軌的進程。

2火災事故調(diào)查法律制度重新定性的思考

如何對火災事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的法律問題正確定性，完善相關(guān)立法，避免法律沖突?筆者認為當務之急是對火災事故調(diào)查法律制度中的以下幾個法律問題重新定性。

2. 1火災事故原因及責任認定行為是具體行政行為

(1)具體行政行為，是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目標和任務，依職權(quán)或應行政相對人申請實施對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的行為。具體包括行政許可、行政物質(zhì)幫助、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政征收、行政處罰、行政強制等。

(2)具體行政行為有以下幾個基本要素:a)具體行政行為是法律行為。b)具體行政行為是對特定人和特定事項的處理，也是與抽象行政行為區(qū)別的主要標志。c)具體行政行為是單方行政職權(quán)行為。具有命令服從性質(zhì)，不同于民事行為;其次說明它是一項行政管理行為。d)具體行政行為是外部性處理。沒有外部法律效力的行政決定不是具體行政行為。

(3)火災原因及火災事故責任認定是具體行政行為中的行政確認行為。首先，從行為的實施主體和行為性質(zhì)來看，公安消防部門是根據(jù)法律授權(quán)行使行政職權(quán)的，惟一有權(quán)對本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的火災事故進行調(diào)查、原因認定及責任認定并作出處理的職能部門。其次，從行為處理的個別性來看，《火災原因認定書》和《火災責任認定書》的作出是針對某一起具體的火災事故所作出的行政確認行為，其內(nèi)容和針對的對象都有特定性，其結(jié)果不能反復使用。再次，從單方行政職權(quán)行為特征來看，火災原因及責任認定行為是公安消防機構(gòu)按照相關(guān)程序單方面作出的行政確認行為，無須公民、法人或其他組織的認可。最后，從行為的外部性處理特征來看，火災原因及責任認定是公安消防部門對公民、法人或其他組織作為火災事故當事人時權(quán)利義務的安排，其結(jié)果直接對外產(chǎn)生影響，并非消防機關(guān)內(nèi)部上下級之間或同級之間的內(nèi)部措施。

(4)火災原因及認定行為本身具有技術(shù)鑒定性。因此，火災原因認定在一定意義上可以看作是一種技術(shù)鑒定結(jié)論。

2. 2火災原因及責任認定行為具有行政可訴性

(1)根據(jù)《中華人民共合國行政訴訟法》和最高人民法院法釋[2000」8號第5條說明:“行政訴訟法第十二條第四項規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人*代表大會常務委員會制定通過的規(guī)范性文件”。目前在我國最高權(quán)力機關(guān)制定的法律中，沒有任何一條規(guī)定火災原因及事故責任認定是公安消防部門的最終裁決行為。《公*部關(guān)于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》(公復字[20003號)顯然不屬于最高權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件，消防部門對火災事故作出的原因及責任認定自然也不屬于行政機關(guān)的最終裁決行為。

(2)火災原因及事故責任認定行為是否具有行政可訴性，應從以下三個方面考慮:

一是火災原因及事故責任認定屬于具體行政行為中的行政確認行為。

二是火災原因及事故責任認定不同于其他的一般技術(shù)性鑒定。**，火災原因及事故責任認定是消防部門依職權(quán)作出的行為，其主體是特定的國家法律授權(quán)行使行政職權(quán)的公安消防部門；第二，火災原因及事故責任認定是消防部門主動行使的單方行為，體現(xiàn)的是行政意志;第三，火災原因及責任認定是針對特定的當事人作出的，涉及到平等主體間的權(quán)利義務。

三是火災原因及事故責任認定不是法律規(guī)定的由消防部門進行最終裁決的行政行為，不屬于行政訴訟法規(guī)定的不可訴行政行為，公安部也無權(quán)通過批復文件擅自決定哪種行政行為可以不接受司法監(jiān)督。由此可見，當事人對火災原因及責任認定不服的可以向人民法院起訴，人民法院也應當予以受理。

2. 3火災原因及責任認定行為應納人行政復議范圍

前面已談到，火災原因認定及火災責任認定行為是具體行政行為，具有行政可訴性。基于此性質(zhì)，火災原因及責任認定行為應當納人行政復議范圍。所謂行政復議是指行政機關(guān)根據(jù)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在當事人的申請和參加下，按照行政復議程序?qū)唧w行政行為進行合法性和適當性審查，并作出裁決解決行政侵權(quán)爭議的活動。行政復議是為公民、法人和其他組織提供法律救濟的行政監(jiān)督制度。

2. 4火災事故調(diào)查中的當事人范圍

火災原因及責任認定的目的是客觀、公正地對火災事故作出處理，將與火災原因及責任認定結(jié)果有利害關(guān)系的第三人列人當事人范圍完全符合我們火災事故調(diào)查工作的宗旨。如保險公司作為火災事故的理賠機構(gòu)，火災原因及責任認定結(jié)果直接影響到他們理賠的數(shù)額以及理賠后代位追償權(quán)的行使，應被認定為火災事故調(diào)查中的當事人，以第三人身份參與或申請重新認定或復議、訴訟等救濟環(huán)節(jié)。

3完善火災事故調(diào)查法律制度的幾點建議

3. 1完善立法、排除沖突

在正確定性、統(tǒng)一意見的基礎(chǔ)上盡快通過修改現(xiàn)有消防法律法規(guī)或重新立法，并將其公之與眾，改變下位法與上位法之間相互沖突的現(xiàn)狀。這樣做不僅有利于消防法律法規(guī)在執(zhí)法中的實際操作，而且有利于社會主義法律制度的統(tǒng)一，維護法制權(quán)威與尊嚴，推動社會主義法治建設(shè)進程。

3. 2加強行政監(jiān)督、提高消防執(zhí)法水平

在對相關(guān)法律問題正確定性的基礎(chǔ)上，完善消防行政復議制度，加強內(nèi)部層級監(jiān)督。有利于提高公安消防部門自身的執(zhí)法水平。

3. 3注意消防立法的前瞻性和國際化

我國加人世貿(mào)組織以后，立法不僅要保持中國特色，還要注意與國際接軌。我國入世時做出兩項重要承諾:(1)按國際規(guī)則辦事;(2)完善法律規(guī)則，提高透明度。要履行這些承諾，就要求我國的立法應盡可能使國內(nèi)法規(guī)與國際規(guī)則接軌。消防立法也不例外，以往立法中“宜粗不宜細”的原則應該盡早摒棄。注意消防立法的前瞻性和國際化，使其在動態(tài)的社會發(fā)展過程中保持相對的穩(wěn)定性，具有中國特色同時符合國際化大趨勢。完善火災事故調(diào)查法律制度的思考--文 /李建洵